O FIM DO SIGILO BANCÁRIO NO BRASIL
Informação e Opinião 26-jan-2006 - Extra
MONITORAMENTO DE CONTAS-CORRENTES
Apelidado de Hal, o cérebro eletrônico mais poderoso de Brasília fiscalizará as contas bancárias de todos os brasileiros. Desde a manhã da segunda-feira, trabalha sem cessar no quinto subsolo do Banco Central um supercomputador instalado especialmente para reunir, atualizar e fiscalizar todas as contas bancárias das 182 instituições financeiras instaladas no País. Seu nome oficial é Cadastro de Clientes do Sistema Financeiro Nacional CCS na sigla abreviada.
Mas a supermáquina já nasceu com o apelido de Hal, homenagem ao mais famoso cérebro eletrônico da ficção, imortalizado no filme 2001: Uma Odisséia no Espaço. A primeira carga de informações que o computador recebeu durou quatro dias. Ao final do processo, ele havia criado nada menos que 150 milhões de diferentes pastas (uma para cada correntista do País), interligadas por CPFs e CNPJs aos nomes dos titulares e de seus procuradores. A cada dia, Hal acrescentará a seus arquivos cerca de um milhão de novos registros, em informações providas pelo sistema bancário.A partir desta semana, quando o sistema se estabilizar, o CCS deverá responder a cerca de 3 mil consultas diárias. Toda conta que for aberta, fechada, movimentada ou abandonada, em qualquer banco do País,estará armazenada ali, com origem, destino e nome do proprietário.
Diferentemente dos imensos mainframes dos tempos em que o escritor de ficção científica Arthur C. Clarke concebeu sua supermáquina para 2001, o Hal do BC tem a arquitetura pós-moderna dos tempos da microeletrônica. São três servidores e cinco CPUs de diversas marcas trabalhando simultaneamente, no que se costuma chamar de cluster. Este conjunto é o novo coração de um grande sistema de processamento que ocupa um andar inteiro do edifício-sede do Banco Central. Seu poderio não vem da capacidade bruta de processamento, mas do software que o equipa.
Desenvolvida pelo próprio BC, a inteligência artificial do Hal consumiu a maior parte dos quase R$ 20 milhões destinados ao projeto - gastos principalmente com a compra de equipamentos e o pagamento da mão-de-obra especializada. Só há dois sistemas parecidos no planeta. Um na Alemanha, outro na França. Mas ambos são inferiores ao brasileiro. No alemão, por exemplo, a defasagem entre a abertura de uma conta bancária e seu registro no computador é de dois meses. Aqui, o prazo é de dois dias. Não por acaso, para chegar perto do Hal, é preciso passar por três portas blindadas, com código de acesso especial. Visto em perspectiva, o sistema é o complemento tecnológico do Sistema Brasileiro de Pagamentos (SBP), que, nos anos de Armínio Fraga à frente do BC, uniformizou as relações entre os bancos, as pessoas, empresas e o governo.
Com o Hal, o Banco Central ganha uma ferramenta tecnológica a altura de um sistema financeiro altamente informatizado e moderno. Recuperamos o tempo perdido", diz o diretor de Administração do BC, João Antônio Fleury. O supercomputador promete, também, ser uma ferramenta decisiva no combate a fraudes, caixa dois e lavagem de dinheiro no Brasil. '"Vamos abrir senhas para que os juízes possam acessar diretamente o computador", informa Fleury. O banco de dados do Hal remete aos movimentos dos últimos cinco anos. Antes de sua chegada, quando a Justiça solicitava uma quebra de sigilo bancário, o Banco Central era obrigado a encaminhar ofício a 182 bancos, solicitando informações sobre um CPF ou CNPJ. Multiplique-se isso por três mil pedidos diários.
São 546 mil pedidos de informações à espera de meio milhão de respostas. Em determinados casos, o pedido de quebra de sigilo chegava ao BC com um mimo: "Cumpra-se em 24 horas, sob pena de prisão". A partir da estréia do Hall, com um simples clique, COAF, Ministério Público, Polícia Federal e qualquer juiz têm acesso a todas as contas que um cidadão ou uma empresa mantêm o Brasil. R$ 20 milhões foi o orçamento da criação do cadastro de clientes do sistema financeiro. Sob controle 182 bancos 150 milhões de contas 1 milhão de dados bancários por dia.
COMPLEMENTO:
O sigilo bancário não tem garantia constituicional
por LÉO DA SILVA ALVES
Professor de Direito Administrativo em Brasília
e conferencista especializado em responsabilidade de agentes públicos,
com trabalhos no Brasil e na Europa.
É presidente do Centro Ibero-Americano de Administração e Direito.
2-ago-2005
http://www.consulex.com.br/art_read.asp?id=21
“Todo mundo é inocente, até uma CPI em contrário.”
As Comissões Parlamentares de Inquérito têm poderes de juiz para efeitos de
investigação. No entanto, se têm os mesmos poderes, devem se cercar dos mesmos
deveres, a começar pela obrigação de motivar os seus atos.
Não é raro os parlamentares, no afã de buscar resultados – quando não apenas
posicionar-se diante aos holofotes –, se sentirem investidos nos poderes de juiz
e, quiçá, nos poderes divinos. Alguns, chegam a lembrar o caudilho Silveira
Martins, conhecido no Império como A Voz do Trovão. No auge do seu poder, o
velho tribuno dizia “Eu mando, eu posso, eu chovo”. Assim, integrantes de CPIs,
às vezes, acham que podem tudo, mandam tudo e ainda fazem chover. Como resultado
disso, surgiu a expressão: “Todo mundo é inocente, até uma CPI em contrário”.
Vamos, nesta matéria, enfrentar um dos diversos pontos que dizem respeito aos
poderes da CPI, mas, também, aos seus limites, como limites têm as próprias
autoridades judiciárias. Referimo-nos aos casos em que, especialmente nos
Estados, comissões instaladas em Assembléias Legislativas determinam a quebra do
sigilo bancário.
SIGILO BANCÁRIO E GARANTIA CONSTITUCIONAL
O sigilo bancário não pode ser confundido com as garantias pessoais que a
Constituição Federal outorga aos cidadãos. Esta é a posição de Francisco de
Queiroz Bezerra Cavalcanti, em trabalho conjunto com Luciana Medeiros
Fernandes1. Os autores produziram um excepcional estudo sobre o tema, que, com
honra e homenagem, usamos como arcabouço para a presente matéria. Eles dizem:
(...) deve ser afastada a natureza de direito constitucional fundamental
atribuída ao sigilo bancário. Essa qualidade decorre da interpretação imperfeita
levada a efeito em relação aos incisos X e XII do art. 5o da CF/88, que têm a
seguinte redação:
Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das
pessoas, assegurado o direito à indenização pelo dano material ou moral
decorrente de sua violação;
(...)
XII – é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas,
de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem
judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de
investigação criminal ou instrução processual penal.
Em verdade, observa-se que, de tais dispositivos, não é possível extrair a
existência de um direito constitucional ao sigilo bancário.
No respeitante ao inciso X, é de se considerar que a proteção constitucional à
privacidade (intimidade, vida privada, honra e imagem) dirige-se à liberdade
individual de ser, estar e agir, alcançando a esfera exclusiva da pessoa, ou
seja, o campo da pessoalidade que concentra informações de interesse unicamente
do seu titular ou de um grupo de convivência estreita. As informações abarcadas
pelo direito à privacidade são, assim, destituídas de repercussão social. As
informações bancárias, por outro lado, a par de se referirem à propriedade e não
à liberdade, não são compatíveis com a idéia de privacidade, na medida em que
dizem respeito a distintas esferas de interesse: a do cliente da instituição
financeira (pois são, de certo modo, manifestação do seu patrimônio material), a
da própria instituição financeira (vinculadas que estão à captação de poupança)
e a da coletividade (tendo em conta que são unidades composicionais do sistema
bancário e econômico).
Quanto ao inciso XII, é de se notar que ele garante a inviolabilidade do sigilo
de comunicação dos dados e não a inacessibilidade aos próprios dados (segundo a
melhor doutrina, os dados referidos na CF/88 são os dados informáticos:
elementos de informação armazenados ou transmitidos por meios automáticos).
Outra não poderia ser a conclusão, sob pena de inviabilizar qualquer tipo de
investigação pautada na colheita de dados.
Sempre é lembrado, nessa discussão, a posição do Ministro Francisco Resek, em
voto que apresentou no julgamento do Mandado de Segurança nº 21.729-4/DF. Na
ocasião, o então ministro do Supremo Tribunal Federal enfrentou a alegação de
existência de embasamento constitucional do sigilo bancário nos seguintes
termos:
Parece-me, antes de qualquer outra coisa, que a questão jurídica trazida à Corte
neste mandado de segurança não tem estatura constitucional. Tudo quanto se
estampa na própria Carta de 1988 são normas que abrem espaço ao tratamento de
determinados temas pela legislação complementar. É neste terreno, pois, e não
naquele da Constituição da República, que se consagra o instituto do sigilo
bancário – do qual já se repetiu ad nauseam, neste país e noutros, que não tem
caráter absoluto. Cuida-se de instituto que protege certo domínio – de resto
nada transcendental, mas bastante prosaico – da vida das pessoas e das empresas
contra a curiosidade gratuita, acaso malévola, de outros particulares, e sempre
até o exato ponto onde alguma forma de interesse público reclame sua justificada
prevalência.
Não que ainda não se tenha tentado levar ao texto constitucional a garantia do
sigilo bancário, o qual sucedeu, sem êxito, em 1964 (...). O empreendimento
frustrou-se, e a mesma lei de 31 de dezembro de 1964, sede explícita do sigilo
bancário, disciplina no seu artigo 38 exceções, no interesse não só da justiça,
mas também no do parlamento e mesmo no de repartições do próprio governo – mal
se entendendo porque um diploma ulterior, como a Lei Complementar nº 75/93 não
as poderia modificar ou estender.
Tenho dificuldade extrema em construir sobre o artigo 5o, sobre o rol
constitucional de direitos a mística do sigilo bancário somente contornável nos
termos de outra regra da própria Carta. O inciso X afirma invioláveis "a
intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas", valores que não têm
merecido, diga-se de passagem, maior respeito por parte da sociedade brasileira
de nossa época – e dos meios de comunicação de massa, que em última análise
atendem à demanda e ao gosto, ainda no que têm de menos nobre ou construtivo,
dessa mesma sociedade.
O inciso X do rol de direito fala assim, numa intimidade onde a meu ver seria
extraordinário agasalhar a contabilidade, mesmo a das pessoas naturais, e por
melhor razão a das empresas. (...).
Do inciso XII, por seu turno, é de ciência corrente que ele se refere ao terreno
das comunicações: a correspondência comum, as mensagens telegráficas, a
comunicação telefônica. Sobre o disparate que resultaria do entendimento de que,
fora do domínio das comunicações, os dados em geral – e a seu reboque o cadastro
bancário – são invioláveis, não há o que dizer. O funcionamento mesmo do Estado
e do setor privado enfrentaria um bloqueio. A imprensa, destacadamente, perderia
sua razão de existir.
A mais alentada e notória obra doutrinária de análise da Constituição brasileira
de 1988 deixa claro o significado restrito dos "dados" a que se refere o inciso
XII, e ainda mais o restringe ao associá-lo tão-só a certa espécie de alta
tecnologia na comunicação interbancária de informações contábeis.
Deixamos, aqui, então, o entendimento de que o sigilo bancário não é uma
garantia com dignidade na Constituição. Não integra o rol de prerrogativas da
cidadania. Mesmo que o fosse, é fundamental a lição clássica de Gomes Canotilho:
A determinação do âmbito de proteção de um direito pressupõe necessariamente a
equação com outros bens, havendo possibilidade de o núcleo de certos direitos,
liberdades e garantias poder vir a ser relativizado em face da necessidade de
defesa destes outros bens.
“A conclusão daqui retirada é de que os dados bancários não estão preservados em
sigilo de forma absoluta. Todavia, há necessidade de se observar os
procedimentos adequados para o alcance dessas informações.”
O CONTROLE DOS PROCEDIMENTOS DA CPI NA QUEBRA DO SIGILO BANCÁRIO
Superado o aspecto constitucional da matéria, a questão
precisa ser examinada, agora, com base na legislação infraconstitucional. A Lei
Complementar nº 105, de 10.1.01, enuncia:
Art. 4º O Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários, nas áreas
de suas atribuições, e as instituições financeiras fornecerão ao Poder
Legislativo Federal as informações e os documentos sigilosos que,
fundamentadamente, se fizerem necessários ao exercício de suas respectivas
competências constitucionais e legais.
§ 1º As comissões parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência
constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e
documentos sigilosos de que necessitarem, diretamente das instituições
financeiras, ou por intermédio do Banco Central do Brasil ou da Comissão de
Valores Mobiliários.
§ 2º As solicitações de que trata este artigo deverão ser previamente aprovadas
pelo Plenário da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do plenário de suas
respectivas comissões parlamentares de inquérito.
LEGALIDADE DOS PROCEDIMENTOS
O que deve ser examinado, essencialmente, é a legalidade dos
procedimentos. Veja-se, a propósito, o que expressou o Supremo Tribunal Federal,
na voz no Ministro Carlos Mário Velloso.
Ementa: Constitucional – Sigilo bancário – Quebra – Administradora de cartões de
crédito – CF, art. 5º, X.
I – Se é certo que o sigilo bancário, que é espécie de direito à privacidade,
que a Constituição protege, art. 5º, X, não é um direito absoluto, que deve
ceder diante do interesse público, do interesse social e do interesse da
Justiça, certo é, também, que ele há de ceder na forma e com observância de
procedimento estabelecido em lei e com respeito ao princípio da razoabilidade.
No caso, a questão foi posta, pela recorrente, sob o ponto de vista puramente
constitucional, certo, entretanto, que a disposição constitucional é garantidora
do direito, estando as exceções na norma infraconstitucional.
RE nº 219780/PE – Pernambuco
Recurso Extraordinário, Relator(a):Min. Carlos Velloso
Publicação: DJ 10.9.99, p. 23, Ement. Vol. 01962-03, p. 473, Julgamento: 13.4.99
– Segunda Turma
RESPEITO ÀS FORMALIDADES
A quebra do sigilo bancário, portanto, exige que sejam
observadas as formalidades e os procedimentos delineados pela lei. O Supremo
Tribunal Federal, em Mandado de Segurança de que foi relator o Ministro Celso de
Mello, assim se posicionou:
“Nenhum dos Poderes da República está acima da Constituição. No regime político
que consagra o Estado democrático de direito, os atos emanados de qualquer
Comissão Parlamentar de Inquérito, quando praticados com desrespeito à Lei
Fundamental, submetem-se ao controle jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV). As
Comissões Parlamentares de Inquérito não têm mais poderes do que aqueles que
lhes são outorgados pela Constituição e pelas leis da República.”
(...)
“As Comissões Parlamentares de Inquérito, no entanto, para decretarem,
legitimamente, por autoridade própria, a quebra do sigilo bancário, do sigilo
fiscal e/ou do sigilo telefônico, relativamente a pessoas por elas investigadas,
devem demonstrar, a partir de meros indícios, a existência concreta de causa
provável que legitime a medida excepcional (ruptura da esfera de intimidade de
quem se acha sob investigação), justificando a necessidade de sua efetivação no
procedimento de ampla investigação dos fatos determinados que deram causa à
instauração do inquérito parlamentar, sem prejuízo de ulterior controle
jurisdicional dos atos em referência (CF, art. 5º, XXXV). As deliberações de
qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, à semelhança do que também ocorre
com as decisões judiciais (RTJ 140/514), quando destituídas de motivação,
mostram-se írritas e despojadas de eficácia jurídica, pois nenhuma medida
restritiva de direitos pode ser adotada pelo Poder Público, sem que o ato que a
decreta seja adequadamente fundamentado pela autoridade estatal.”
MS nº 23452/RJ – Rio de Janeiro
Mandado de Segurança, Relator(a): Min. Celso de Mello
Publicação: DJ 12.5.00, p. 20, Ement. Vol 01990-01, p. 86
Julgamento: 16.9.99 – Tribunal Pleno
OUTRAS REFERÊNCIAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
“A quebra do sigilo fiscal, bancário e telefônico de qualquer
pessoa sujeita a investigação legislativa pode ser legitimamente decretada pela
Comissão Parlamentar de Inquérito, desde que esse órgão estatal o faça mediante
deliberação adequadamente fundamentada e na qual indique, com apoio em base
empírica idônea, a necessidade objetiva da adoção dessa medida extraordinária.”
MS nº 23652/DF – Distrito Federal
Mandado de Segurança, Relator(a): Min. Celso de Mello, Publicação: DJ 16.2.01,
p. 92, Ement. Vol-02019-01, p. 106, Julgamento: 22.11.00 – Tribunal Pleno
“A Comissão Parlamentar de Inquérito – que dispõe de competência constitucional
para ordenar a quebra do sigilo bancário, fiscal e telefônico das pessoas sob
investigação do Poder Legislativo – somente poderá praticar tal ato, que se
reveste de gravíssimas conseqüências, se justificar, de modo adequado, e sempre
mediante indicação concreta de fatos específicos, a necessidade de adoção dessa
medida excepcional.”
MS nº 23868/DF – Distrito Federal
Mandado de Segurança, Relator(a): Min. Celso de Mello, Publicação: DJ 21.6.02,
p. 98, Ement. Vol 02074-02, p. 336, Julgamento: 30.8.01 – Tribunal Pleno
Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti e Luciana Medeiros Fernandes, em
trabalho digno de registro, concluem:
O Supremo Tribunal Federal reconhece que as Comissões Parlamentares de Inquérito
detêm, com autonomia – ou seja, independentemente de decisão judicial –, poder
de quebra de sigilo bancário de investigados, devendo ser observadas, apenas,
para a promoção regular dessa medida, as mesmas condições que se impõem ao Poder
Judiciário, na exercitação de sua competência típica.
NOTA
(1) Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti – Juiz do TRF da 5ª Região. Doutor em Direito e Professor Titular da Faculdade de Direito da UFPE. Luciana Medeiros Fernandes – Mestra em Direito e Professora Universitária – FIR/Recife.